Про підстави дострокового припинення повноважень старости. Частина 2

Першу частину матеріалу читайте ТУТ

Результати проведеного вибіркового аналізу положень про старосту, які були затверджені радами громад вже після набуття чинності змін до Закону №280/97-ВР, унесених на підставі Закону №1638-ІХ від 14.07.2021 р. (законопроект №4535), засвідчили різноманіття варіантів щодо визначення підстав дострокового припинення повноважень старости. І якщо раніше положення про старосту переважно дублювали текст виключеної із Закону №280/97-ВР статті 79-1, то сьогодні в їх змісті можна побачити принаймні таке:

• про дострокове припинення повноважень старости у Положенні про старосту взагалі нічого не сказано;
• перелік підстав дострокового припинення повноважень старости відсутній, втім, присутнє формулювання загального змісту, на кшталт: «Повноваження старости припиняються достроково у встановленому законом порядку» чи «Повноваження старости припиняються на підставах, передбачених Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування» та Кодексом законів про працю України.»;
• поруч із формулюванням «Повноваження старости припиняються достроково у встановленому законом порядку» присутній усічений перелік підстав дострокового припинення повноважень старости, що містила виключена із Закону №280/97-ВР стаття 79-1;
• перелік підстав дострокового припинення повноважень старости є таким самим як у виключеній із Закону №280/97-ВР статті 79-1.

Наявність у положеннях про старосту загальних формулювань щодо підстав дострокового припинення повноважень старости є цілком закономірним наслідком. Адже сьогодні і в експертному середовищі, і з-поміж юристів  в громадах здебільшого відсутнє єдине бачення щодо вичерпного переліку підстав дострокового припинення повноважень старости. Тому в положеннях про старосту переважно й віддзеркалюється той стан законодавства, який ми маємо сьогодні з означеного питання.

Результати проведеного вибіркового аналізу також засвідчили, що у деяких територіальних громадах досі залишаються чинними раніше затверджені положення про старосту, тексти яких не були відкориговані відповідно до змін, унесених Законом №1638-ІХ від 14.07.2021 р. в частині дострокового припинення повноважень старости. У таких положеннях підстави та процедура дострокового припинення повноважень старости залишаються такими ж, які містила виключена із Закону №280/97-ВР стаття 79-1.

Це цікаво! А у вашій територіальній громаді затверджене радою Положення про старосту в який спосіб визначило підстави дострокового припинення повноважень старости? А якщо визначило, то чи відповідають вони чинному законодавству?

Якщо в Положенні про старосту досі присутні підстави та порядок дострокового припинення повноважень старости, які визначалися виключеною із Закону №280/97-ВР статтею 79-1, то це означає, що таке положення має бути приведено у відповідність до чинного законодавства. Це пояснюється тією обставиною, що Положення про старосту в контексті частини другої статті 19 Конституції України не повинно містити у своєму змісті тих підстав дострокового припинення повноважень старости, які не присутні в чинному законодавстві як такі, що стосуються старост.

Зверніть увагу! Виключення із Закону №280/97-ВР статті 79-1 спричинило появу неоднозначного розуміння переліку підстав дострокового припинення повноважень старости та негативно позначилося на їх відображенні у положеннях про старосту.

Іноді можна почути, що старости мають звільнятися як і решта посадовців місцевого самоврядування, оскільки їх перестали обирати на місцевих виборах і у них тепер зовсім інший правовий статус. Вважаю, що таке твердження не є досить переконливим. Так, старости дійсно перестали обиратися на місцевих виборах, втім, старости продовжують належати до посадових осіб місцевого самоврядування із особливим правовим статусом і це багато про що каже. Зокрема, особливість правового статусу старости, на мою думку, полягає у наступному:

• специфічна процедура затвердження на посаді (зміст процедури виписаний безпосередньо статтею 54-1 Закону №280/97-ВР);
• затверджується на посаді радою громади на строк своїх повноважень;
• перелік повноважень визначено Законом №280/97-ВР (як небагатьох інших посадових осіб місцевого самоврядування – голови громади, секретаря ради громади);
• змістовні місце та роль у вирішенні питань місцевого значення на території громади (як член виконавчого комітету має право ухвального голосу при прийнятті рішень, які поширюватимуться на усю територіальну громаду), а також наданні різного роду послуг жителям старостинського округу (перелік повноважень старости за своїм змістом та обсягом вирізняє його/її з-поміж інших посадовців місцевого самоврядування;
• належність до керівного складу територіальної громади (локальні акти здебільшого відносять старост до керівництва територіальної громади);
• порядок організації роботи визначається окремим локальним нормативно-правовим актом – Положенням про старосту (затверджується рішенням ради громади, чого не передбачено щодо жодної іншої посадової особи місцевого самоврядування).

Зверніть увагу! У наведеному вище переліку, на мій погляд, не вистачає ще одного пункту, наявність якого була б цілком закономірною. Маю на увазі пункт, в якому зазначалося б про спеціальні підстави та процедуру дострокового припинення повноважень старости, що визначені окремою статтею в рамках Закону №280/97-ВР.

Вважаю, що не варто було повністю виключати статтю 79-1 із Закону №280/97-ВР, яку свого часу було запроваджено за образом і подобою підстав дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови (див. статтю 79 Закону №280/97-ВР). Із її змісту достатньо було б лише прибрати ті приписи, що стосувалися процедури дострокового припинення повноважень старости за народною ініціативою, а в решті – цілком актуальна і потрібна стаття закону. Втім, цього зроблено не було, унаслідок чого з’явилася головоломка юридичного характеру із назвою «підстави дострокового припинення повноважень старости», яка заздалегідь не має єдино правильного способу вирішення.

Оскільки означене питання на законодавчому рівні сьогодні продовжує залишатися невизначеним, то і результати вибірково проаналізованих положень про старосту здебільшого продемонстрували їхню неспроможність у вирішенні цього питання на місцевому рівні. Загалом, положення про старосту і не повинні цього робити, вони мали б лише послідовно віддзеркалювати у своєму змісті ті норми, що вже присутні на законодавчому рівні. Маю на увазі усі ті норми, що стосуються старости, включаючи й підстави дострокового припинення повноважень.

Довідково! Виключена із Закону № 280/97-ВР стаття 79-1 визначала такі підстави дострокового припинення повноважень старости:

«1. Повноваження старости припиняються достроково у разі:

1. його звернення з особистою заявою до сільської, селищної, міської ради про складення ним повноважень старости;
2. припинення громадянства України або виїзду на постійне проживання за межі України;
3. набуття громадянства іншої держави;
4. набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього;
5. набрання законної сили рішенням суду про притягнення його до відповідальності за правопорушення, пов’язане з корупцією, яким накладено стягнення у виді позбавлення права займати посади або займатися діяльністю, що пов’язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування;
6. набрання законної сили рішенням суду про визнання його недієздатним, безвісно відсутнім чи оголошення померлим;
7. його смерті;
8. відкликання з посади за народною ініціативою.

2. Повноваження старости можуть бути достроково припинені за рішенням сільської, селищної, міської ради, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень. Рішення про дострокове припинення повноважень старости рада приймає таємним або відкритим голосуванням більшістю голосів від загального складу ради».

Для того, щоб староста, голова громади та депутати ради громади достеменно знали, за що старосту може бути достроково позбавлено повноважень, має бути окрема стаття в рамках одного закону. Решту процедурних питань може унормовувати й Положення про старосту в контексті відповідних норм регламенту ради громади.

Якщо у тому чи іншому Положенні про старосту перелік підстав дострокового припинення повноважень старости повністю або частково дублює виключену із Закону №280/97-ВР статтю 79-1 чи взагалі відсутній, то у такій ситуації зацікавлені особи (голова громади, депутати ради громади, секретар ради громади, старости) у разі необхідності можуть звернутися до Нацдержслужби за відповідним роз’ясненням.

Необхідно знати! Роз’яснення Нацдержслужби, як і міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, мають лише інформаційний характер i не встановлюють правових норм. Простими словами, не є обов’язковими для тих органів і посадових осіб, яких вони стосуються.

Положення про старосту як локальний акт, головним завданням якого є визначення порядку організації роботи старости, на мою думку, поруч із підставами дострокового припинення повноважень старости, мало б містити й відповідну процедуру. Її наявність принаймні не лише визначала б послідовність дій відповідних суб’єктів, але й забезпечувала б дотримання законних прав старости як працівника та як посадової особи місцевого самоврядування, гарантованих законодавством про працю та службу в ОМС. Втім, наявність такої процедури у Положенні про старосту здебільшого залежить від присутності відповідних норм у профільних законах.

Важливо! Виключення із Закону №280/97-ВР статті 79-1 утворило певну прогалину, заповнення якої має бути здійснено виключно на законодавчому рівні. Якщо це буде зроблено, то у Положенні про старосту завжди знайдеться місце для відображення відповідних підстав дострокового припинення повноважень старости та пов’язаної із цим процедури.

Вважаю, що з огляду на особливий правовий статус старости нова редакція закону про місцеве самоврядування має обов’язково містити окрему статтю, яка визначає і підстави, і процедуру дострокового припинення повноважень старости. А до прийняття нового закону про місцеве самоврядування не завадило б в рамках Закону №280/97-ВР відновити статус-кво виключеної статті 79-1, внісши у її зміст необхідні коригування. Адже органи та посадові особи місцевого самоврядування мають керуватися чітко визначеними для конкретних ситуацій нормами, а не ламати голову, як скласти докупи норми з різних законодавчих актів. Примітним є те, що вони не зовсім складаються, оскільки мають різні зміст, ступінь унормування означеного питання та нормотворчу конструкцію.

Підбиваючи підсумок, зазначу, що наявність у законі про місцеве самоврядування окремої статті, яка визначає підстави та зміст процедури дострокового припинення повноважень старости, не лише зняла б низку питань у правозастосовній площині, але й виступила б додатковою гарантією дотримання таких засадничих принципів як законність та прозорість кадрової політики в органах місцевого самоврядування.

 *за матеріалами сайту "Децентралізація"