Стаття "Урядовий Курьер"

Останнім часом активізувала свою роботу Комісія з питань правової реформи при Президентові України щодо підготовки та подання Президентові України пропозицій про внесення змін до Конституції України. Члени комісії проводять широкі обговорення концептуальних положень законопроекту з народними депутатами України, експертами та представниками всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування. 

Наш кореспондент поспілкувався з одним із активних учасників цього процесу – експертом Української асоціації районних та обласних рад,  кандидатом юридичних наук, доцентом, Заслуженим юристом України Миколою Тітовим. 

— Миколо Іллічу, чи можуть бути прийняті зміни до Конституції України в частині децентралізації влади до місцевих виборів у жовтні 2020 року?

— Переконаний, що зміни до Конституції України були і залишаються одними з головних правових підвалин реформи з децентралізації влади. Подальші законопроекти мали б лише деталізувати основні новели Конституції України. Але у Парламенті, на превеликий жаль,  не було досягнуто політичної єдності щодо змін до Конституції України і законопроект був відкликаний. 

Разом з тим, на сьогодні все ще залишається надія завершити розпочатий процес. Важливо прийняти не тільки зміни до Конституції України, але й ще ряд законів, з тим, щоби місцеві вибори провести хоча б на новій територіальній основі та з розподілом повноважень між радами різних рівнів. 

— Чи вже досягнуто згоди щодо основних положень законопроекту?

— Погоджена пропозиція про те що в Україні має бути змінена складна радянська система адміністративно-територіального устрою, коли, наприклад, існують так звані «селища міського типу» та «матрьошки». Так, у Харківській області, у складі Лозівської міської ради досі існують ще й Панютінська міська та Домаська сільська ради. Подібна ситуація у Куп’янській міській раді та у радах деяких інших областей України.  

Пропонується запровадити чітку трирівневу систему адмінтеродиниць: базового рівня – громада (можливо муніципалітет), до якої будуть входити один або декілька населених пунктів з прилеглими територіями; субрегіонального рівня – повіти (замість районів), що об’єднуватимуть декілька громад з населенням не менше 150 тис жителів; регіональний рівень – області, в тому числі АР Крим, назви і території яких залишаються незмінними. 

Досягнуто згоди щодо 5-річного терміну повноважень місцевих рад, запровадження інституту префектів, зупинення дії рішень місцевих рад тільки судом за поданням префекту тощо.

— Миколо Іллічу, наскільки важливими є поточні законодавчі ініціативи? 

— Положення чинної Конституції України дозволяють проводити ряд змін в рамках реформи з децентралізації влади, наприклад змінювати межі та укрупнювати територіальні громади. Цей процес вже на фінішній прямій. Кабінетом Міністрів України затверджено перспективні плани територій цих громад практично по всіх областях. Наприклад, у Харківській області їх буде 56, замість існуючих 486. Завершується також формування нових укрупнених районів. Так, Кабінетом Міністрів України підготовлений проект Постанови Верховної Ради України про ліквідацію та утворення районів. У Харківській області передбачається замість існуючих 27 районів та 7 міст обласного значення  - утворити 7 нових укрупнених районів. Останнє слово за Верховною Радою України. 

— Повернемось до питання про внесення змін до Конституції України. Що вже узгоджено відносно рівнів майбутніх місцевих рад?

— Всі єдині в тому, що мають бути утворені сильні місцеві ради на базовому рівні, які ми на сьогодні називаємо ОТГ. У перспективі, практично 80% послуг населенню та інші питання місцевого значення будуть надаватися та вирішуватися саме на базовому рівні, який є найближчим до населення. Крім того, при обговоренні  змін всі учасники сприймають пропозицію  щодо необхідності збереження обласних рад. Наприклад, у Харківській області знаходяться 5 театрів, філармонія, 47 лікувальних закладів, 11 вищів, а всього більше 200 об’єктів спільної власності територіальних громад. Такі об’єкти необхідно утримувати за кошти обласного бюджету, оскільки вони розраховані на надання послуг всім мешканцям області. 

— Чому залишається невирішеним питання існування районних рад та яка мотивація їх ліквідації?

— Є позиція деяких експертів, народних депутатів, Асоціації ОТГ про те, що районні ради не потрібні, а всі питання місцевого значення мають вирішуватись на базовому та обласному рівнях.

З такою позицією наша Асоціація категорично не може погодитись і має достатньо обґрунтовані заперечення. Ми переконані, що ліквідація районних рад є безсумнівним порушенням принципу субсидіарності, передбаченого статтею 4 Європейської хартії місцевого самоврядування. Цей принцип передбачає, що послуга має надаватися із досягненням ефективності та економії. 

А чи всі ОТГ готові надавати якісно і ефективно необхідні послуги? Переконаний, що ні. І не тому, що вони не хочуть, а тому що, по-перше, на сьогодні не всі ОТГ мають для цього достатньо коштів, по-друге,  є значний ряд об’єктів, які є спільною власністю територіальних громад районів та обслуговують мешканців декількох територіальних громад, але утримуються за кошти районного бюджету. Наприклад, геріатричні центри, спеціалізовані музичні, спортивні школи, школи для дітей з особливими освітніми потребами, лікувальні заклади так званого вторинного рівня, будинки культури, стадіони та інші спортивні комплекси, музеї, архіви тощо.

Свого часу екс-міністр Мінрегіонбуду Альона Бабак зауважила про те, що 70% новоутворених невеликих громад фактично є неспроможними на здійснення таких витрат. Держава не може допустити погіршення якості надання важливих послуг, а відтак такі об’єкти мають і надалі знаходитись у спільній власності територіальних громад районів. 

Разом з тим, деякі великі громади, які мають достатні джерела наповнення місцевих бюджетів, дійсно можуть взяти на баланс деякі з вищезазначених об’єктів, утримувати їх та надавати якісні послуги. З цим важко не погодитись і це буде виконано. 

— Чи існують процедури вирішення майнових питань місцевих рад? 

— На сьогодні не більше 44% ОТГ утворено у добровільному порядку, а інші тільки мають бути утворені. Це означає, що у процесі свого становлення новоутворені ради мають стати правонаступниками всіх майнових та інших прав і обов’язків місцевих рад, які увійшли до нових ОТГ. Але, щоби нова громада стала повноправним власником всього майна, необхідно провести його інвентаризацію, оцінку, поставити на баланс та провести державну реєстрацію, що потребує досить значного часу. 

Районні ради нових районів теж мають стати правонаступниками всіх прав та обов’язків районних рад, що ліквідуються та виконати аналогічну процедуру щодо об’єктів спільної власності територіальних громад укрупненого району.

Але для передачі на баланс громаді окремих об’єктів спільної власності, рада ОТГ має проголосувати за рішення про готовність прийняти та утримувати такий об’єкт. Вилучення його із спільної власності не повинно зменшувати обсяги послуг для інших мешканців району. Лише після цього районна рада, що здійснює управління майном спільної власності громад, може прийняти рішення про передачу громаді такого об’єкта. Гарантами виконання цієї процедури будуть депутати районної ради, які обрані від громад та представляють їх інтереси. Тобто попереду ще багато роботи і базовим і районним радам. 

— Миколо Іллічу, а чи маєте Ви якісь інші аргументи, чи тільки майновими проблемами пояснюєте необхідність збереження районних рад?

— Звичайно що ні. Я навів лише декілька з багатьох практичних проблем, які мають вирішувати новоутворені районні ради.

Є ще ряд конституційно-правових положень та принципів Європейської хартії місцевого самоврядування, які обґрунтовують необхідність збереження районних рад.  Так, ліквідація районних рад призведе до порушення ряду складників принципу повсюдності місцевого самоврядування, відповідно до яких на всіх рівнях адміністративно-територіальних одиниць мають діяти органи місцевого самоврядування. 

Свою правову позицію з обговореного питання висловили науковці провідного Науково-дослідного інституту державного будівництва та місцевого самоврядування Академії правових наук України, які у науково-консультативному висновку зауважили що зміни у адміністративно-територіальному устрої, системі місцевого самоврядування не можуть суперечити конституційним принципам народного суверенітету, народовладдя та народного представництва, а також – міжнародним нормам, викладеним у Європейській хартії місцевого самоврядування, яку Україна ратифікувала у 1997 році без будь-яких виключень та застережень.  

Відсутність місцевих рад на районному рівні призведе до порушення права громадян на представництво у органах публічної влади всіх рівнів адміністративно-територіальних одиниць.

Утворення на районному (повітовому) рівні лише державних органів влади (на формування яких громадяни фактично не мають впливу), порушує принцип права контролю та впливу громадян на розвиток територій і роботу структур життєзабезпечення. Тобто фактично 150 тисяч мешканців району будуть відсторонені від вирішення важливих для них питань, що протирічить положенням Європейської хартії місцевого самоврядування про право громадян на участь в управлінні суспільними справами. 

У разі створення самостійного рівня адміністративно-територіального устрою, держава має забезпечити і створення повноцінної системи органів публічної влади, в тому числі такого важливого інституту, як місцеве самоврядування. Ця система має включати представницькі і виконавчі, державні і самоврядні структури.

Вилучення районних рад, як представницьких органів публічної влади із системи органів місцевого самоврядування та утворення на районному рівні лише органів виконавчої влади, призведе також до надмірного втручання держави у справи місцевого значення. Це також буде суперечити Європейській хартії місцевого самоврядування щодо охорони і посилення місцевого самоврядування. Як наслідок, такі дії будуть свідчити про небажання держави зробити важливий внесок у розбудову країни на принципах демократії і децентралізації влади. 

Саме районна рада з її виконавчими органами, на наш погляд, має забезпечувати системний розвиток територій через виконання програм сталого соціально-економічного розвитку, просторового планування, збереження екології, управління спільним майном та виконання інших повноважень в інтересах жителів територіальних громад району.

Переконаний, що децентралізації  бути! Місцевим виборам бути! Районним радам, як важливій складовій системи органів місцевого самоврядування бути! Зміни до Конституції України – попереду!