Нещодавно у Харкові у приміщенні Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого відбувся круглий стіл «Реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: проблеми та перспективи», за участі науковців у сфері державного будівництва й місцевого самоврядування та практиків: депутатів та керівників місцевих рад сіл, селищ, міст (ОТГ), районів Харківщини та обласної ради.
Ініціаторами виступили Харківська обласна рада, Національний юридичний університету імені Ярослава Мудрого, Національна академія правових наук України, НДІ державного будівництва та місцевого самоврядування Національної академії правових наук України та Асоціація органів місцевого самоврядування Харківської області.
За результатами роботи круглого столу учасники підготували консолідовану позицію щодо вдосконалення законопроєктів, спрямованих на внесення змін до Конституції України, реформування місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою країни, законодавства про місцеві вибори. Рекомендації з цих питань направлені до Верховної Ради України.
Текст рекомендацій круглого столу
Ми, учасники круглого столу, науковці у сфері державного будівництва й місцевого самоврядування та практики: депутати та керівники місцевих рад сіл, селищ, міст, районів Харківщини та обласної ради, – заслухавши і обговоривши питання порядку денного, враховуючи важливість та актуальність проблематики реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади, підтримуючи курс на децентралізацію влади в Україні, визначений Законом України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики», Указом Президента України «Про невідкладні заходи з проведення реформ та зміцнення держави» від 08.11.2019 р.№837/2019, Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, схваленою постановою Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 №333-р, а також Європейською хартією місцевого самоврядування, вирішили рекомендувати вищим та центральним органам державної влади наступне:
- При внесенні змін до Конституції України в частині децентралізації влади передбачити:
1.1. Запровадження більш раціональної та ефективної системи управління на базовому, районному та обласному рівнях, здатної створити необхідні умови для життєзабезпечення та гармонійного розвитку людини, оптимального поєднання загальнодержавних, регіональних та місцевих інтересів, забезпечити ефективне використання потенціалу територій.
1.2. Формування нової організаційної системи місцевого самоврядування на районному та обласному рівнях з наданням обласним та районним радам повноважень утворювати власні виконавчі органи, а також секретаріати рад для організаційного, правового, інформаційного, аналітичного, матеріально-технічного забезпечення діяльності рад, їх органів та депутатів.
1.3. Розмежування повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування базового, субрегіонального та регіонального рівнів на засадах субсидіарності та гарантії непорушності повноважень органів місцевого самоврядування.
1.4. Втілення нових підходів в організації адміністративно-територіального устрою, розширення конституційно-правових засад територіального устрою України принципами повсюдності та спроможності місцевого самоврядування, сталого розвитку адміністративно-територіальних одиниць, а також запровадження трирівневої системи адміністративно-територіального устрою з наступними назвами:
а) базовий рівень – муніципалітет, як найбільш поширений термін у країнах Європи та світу. Це також легалізує вже існуючі терміни «муніципальне право», «муніципальна варта» та забезпечить запровадження (замість термінів - сільський, селищний, міський голова) один об’єднуючий термін «муніципальний голова» та інші похідні терміни, наприклад, «муніципальна рада», «муніципальне майно» тощо. Крім того, всі ОТГ мають однаковий обсяг повноважень, а тому не можуть поділятися, (на відміну від статусу населених пунктів), на сільські, селищні та міські. При цьому слід розмежувати терміни, що використовуються для позначення соціальної основи і первинного суб’єкту місцевого самоврядування - «громади» як спільноти мешканців, поєднаних спільними інтересами, і назви адміністративно-територіальної одиниці, оскільки вона являє собою не групу людей, а частину території з населеними пунктами, інфраструктурою тощо. Змішування цих термінів призведе до значної плутанини у законодавстві України та ускладнить правозастосовну практику.
б) субрегіональний рівень – округ. Цей термін є зрозумілим, прийнятним, загальновживаним та буде означати нову адміністративно-територіальну одиницю, що об’єднує декілька районів, які ліквідуються. В адміністративному центрі такого округу мають розміщатися окружні, (на відміну від міжрайонних), територіальні підрозділи центральних органів влади, префекти округів, правоохоронні органи, окружні суди тощо;
в) регіональний рівень – область. Термін «регіон» є тавтологією «регіон - адмінтеродиниця регіонального рівня». Крім того, зміна назви адміністративно-територіальної одиниці регіонального рівня спричинить багатовитратний, несвоєчасний та неактуальний процес виправлення реєстраційних документів, печаток, штампів, поштових адрес тощо.
У разі ж зміни існуючої назви «область» - більш доцільним є запровадження терміну «край», як найпоширенішого та загальновживаного серед населення та у ЗМІ.
1.5. Закріплення вимоги сумірності фінансових ресурсів та обсягу повноважень органів місцевого самоврядування, визначених Конституцією та законами України, гарантування зміни компетенції органу місцевого самоврядування одночасно з відповідними змінами у розподілі фінансових ресурсів
1.6.Зміну правового статусу місцевих органів виконавчої влади та ліквідацію місцевих державних адміністрацій, а також запровадження інституту префекта з метою:
а) здійснення контролю за відповідністю актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування Конституції України та Законам України;
б) здійснення координації діяльності територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;
в) спрямування і організацію діяльності територіальних органів центральних органів виконавчої влади та їх взаємодію з органами місцевого самоврядування в умовах воєнного або надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуації.
При цьому вважаємо необґрунтованим наділення префектів повноваженнями щодо здійснення «нагляду» за діяльністю органів місцевого самоврядування, оскільки це порушує базовий принцип Європейської хартії місцевого самоврядування щодо самостійності місцевого самоврядування та не відповідає європейській практиці організації місцевого самоврядування. В усіх країнах ЄС та Україні місцеве самоврядування є самостійною підсистемою органів публічної влади, не підпорядкованою органам державної влади, а тому запровадження нагляду за реалізацією власних повноважень органів місцевого самоврядування здатне підірвати демократичні засади функціонування самоврядної влади.
Крім того, пропозиція щодо наділення префектів повноваженнями щодо «виконання державних програм» не може бути реалізована, оскільки префект не буде мати відповідних виконавчих органів. У разі створення таких виконавчих підрозділів, знову отримаємо «місцеві державні адміністрації», а як наслідок - дисбаланс та конкуренцію в управлінні розвитком територій.
1.7. З метою імплементації положень Європейської хартії місцевого самоврядування, врахування та захисту місцевих інтересів у процесі нормотворчої діяльності передбачити на конституційному рівні обов’язкове проведення консультацій з асоціаціями органів місцевого самоврядування під час прийняття рішень органами державної влади, що стосуються місцевого самоврядування.
1.8. Надати можливість участі представників провідних юридичних шкіл, спеціалізованих наукових установ з питань місцевого самоврядування, асоціацій органів місцевого самоврядування, практиків у напрацюванні змін до Конституції України щодо децентралізації влади та місцевого самоврядування, забезпечити проведення відкритих фахових консультацій і обговорень з питань конституційної реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади.
- Завершити добровільне об’єднання громад, а на їх базі - укрупнення районів з метою підвищення їх спроможності, доступності надання послуг населенню та модернізувати адміністративно-територіальний устрій України, для чого:
2.1. Ухвалити Закон України «Про засади адміністративно-територіального устрою», в якому визначити порядок створення, ліквідації, встановлення та зміни меж, найменування, перейменування адміністративно-територіальних одиниць, а також порядок утворення, найменування, перейменування, віднесення сіл, селищ, міст до відповідної категорії та передбачити право Кабінету Міністрів України на формування громад згідно з перспективними планами, а також надання пропозицій до Верховної Ради України щодо затвердження підготовлених моделей устрою областей на базі нових об’єднаних громад та районів (округів).
3.Розробити та ухвалити у новій редакції (після внесення змін до Конституції України) Закон «Про місцеве самоврядування в Україні». З 1997 р. до Закону внесено понад тисячу правок 120 законами та 7 рішеннями Конституційного суду України,але все одно він потребує змін.
У новому Законі необхідно передбачити, зокрема:
3.1. Розширення обсягу компетенції органів місцевого самоврядування базового рівня предметами відання, які забезпечують задоволення життєво важливих потреб територіальних громад.
3.2. Перелік повноважень районних рад нових укрупнених районів (округів), які найбільш ефективно можуть бути виконані на субрегіональному рівні, зокрема щодо:
а) управління та утримання спільних об’єктів культури, фізкультури, туризму, архітектурних пам’яток районного значення, а також управління іншими об'єктами та підприємствами спільної власності територіальних громад району, утримання шкіл-інтернатів загального профілю, спеціалізованих шкіл;
б)надання спеціалізованих медичних послуг, перелік яких визначається законодавством України, затвердження тарифів у сфері охорони здоров’я відповідно до визначеної чинним законодавством методики розрахунку таких тарифів;
в) управління трудовими архівами та будинками соціальної допомоги;
г) будівництва доріг та утримання транспортної інфраструктури районного значення;
д) створення підрозділів для подолання наслідків стихійних лих та надзвичайних ситуацій;
е) захисту навколишнього середовища, в тому числі створення спільних комунальних підприємств з переробки ТПВ, сприяння розвитку рекреаційного потенціалу території району;
ж) здійснення просторового планування, сприяння соціально-економічному розвитку району, у тому числі, шляхом залучення інвестицій, грантів, міжнародної технічної допомоги.
- Розробити та ухвалити у новій редакції Закони України «Про службу в органах місцевого самоврядування» та «Про статус депутатів місцевих рад» з метою їх системного оновлення, врегулювання статусу службовців місцевого самоврядування, в тому числі - зі статусом депутата, виборних посадових осіб, забезпечення політичної нейтральності службовців місцевого самоврядування тощо.
- Внести зміни до Бюджетного та Податкового кодексів України з метою створення належної фінансової основи для здійснення повноважень органами місцевого самоврядування базового, субрегіонального та регіонального рівнів, закріпивши обов’язок громад щодо співфінансування (за відповідною формулою) об’єктів спільної власності територіальних громад та спільних програм.
- Розробити та ухвалити Закон України «Про префектів» для визначення порядку організації цієї інституції та інших питань діяльності і реалізації повноважень префектів.
- Розробити та ухвалити новий Закон України «Про місцеві вибори», забезпечивши оновлення виборчої системи, в тому числі:
а) передбачити прямі вибори депутатів місцевих рад усіх рівнів та сільських, селищних, міських голів;
б) закріпити чотирирічний термін повноважень для депутатів місцевих рад усіх рівнів, сільських, селищних, міських голів та голів районних і обласних рад;
в) надати право висування кандидатів у депутати місцевих рад та кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови політичними партіями та шляхом самовисування виборцями;
в) передбачити рівне і належне представництво членів територіальних громад, що мають право голосу, у місцевих радах базового рівня та представництво громад у радах субрегіонального та регіонального рівнів;
г) вилучити участь ЦВК в організації виборів старост, із наданням повноважень щодо ініціювання та проведення таких виборів місцевим радам базового рівня, за рахунок місцевих бюджетів або надати місцевим радам базового рівня повноважень щодо обрання старост на сесіях цих рад на конкурентній основі.
7.1. Провести чергові місцеві вибори до всіх рівнів органів місцевого самоврядування на новій реформованій правовій та територіальній основі у жовтні 2020 року.
7.2. Вважати недоцільним законодавче запровадження таких термінів, як «округи малих громад» та «громади обласного значення», що передбачені у Концепції удосконалення законодавства про місцеві вибори у зв'язку з реформуванням місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою.
- З метою імплементації положень Європейської хартії місцевого самоврядування та Додаткового протоколу до неї про право участі у справах місцевого органу влади розробити та ухвалити Закони України «Про всеукраїнський референдум», «Про місцевий референдум», «Про мирні зібрання» тощо, встановивши, в тому числі:
а) порядок реалізації форм муніципальної демократії;
б) порядок проведення консультацій із мешканцями щодо зміни меж громад, найменування і перейменування адміністративно-територіальних одиниць та населених пунктів.
СХВАЛЕНО
12 листопада 2019 року
м. Харків.
