Газета "Місцеве самоврядування"
В Україні нещодавно завершився досить непростий етап децентралізації влади – процес формування територій громад і нових укрупнених районів, а також визначення їх адміністративних центрів, що створило умови для проведення місцевих виборів 25 жовтня поточного року.
Разом з тим, залишаються невирішеними на законодавчому рівні ще багато важливих питань забезпечення діяльності новообраних місцевих рад. Серед них – розмежування повноважень між органами виконавчої влади і місцевого самоврядування, між різного рівня місцевих рад, питання фінансового забезпечення виконання місцевими радами, як власних, так і делегованих державою повноважень тощо.
Ми поспілкувалися з одним із активних учасників процесу підготовки змін до законів з децентралізації влади, відомим правознавцем у сфері державного будівництва та місцевого самоврядування, Заслуженим юристом України, кандидатом юридичних наук, доцентом Миколою Тітовим.
Миколо Іллічу, як Ви в цілому оцінюєте ефективність запровадження реформи з децентралізації влади?
Однозначно оцінити складно, оскільки наявні як успішні, так і провальні кроки.
Перш за все, говоримо про невдалу спробу внесення змін до Конституції України в частині забезпечення децентралізації влади. Я неодноразово зазначав у свої виступах та публікаціях, як у місцевих, так і у центральних засобах масової інформації про те, що такі зміни мали б стати основою, правовим фундаментом та конституційною гарантією незворотності реформи з децентралізації влади. Але нашому Парламенту, нажаль, не вистачило політичної волі об’єднати 300 голосів та прийняти такий, вкрай важливий, закон. Тому виходимо з того, що є.
Хочу зазначити що свого часу, приймаючи участь у складі робочої групи з підготовки пропозиції до проєкту Концепції з реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, яка була затверджена Кабінетом Міністрів України 01 квітня 2015 року, ми обговорювали можливі варіанти реалізації реформи, в тому числі і без внесення змін до Конституції України. Так би мовити варіант «Б», який і реалізується на сьогодні на практиці.
Але відсутність змін до Конституції не дозволили реалізувати всі складові реформи з децентралізації влади, наприклад, ліквідацію державних адміністрацій та запровадження інституту префектів, утворення власних виконавчих органів місцевих рад субрегіонального та регіонального рівнів. Без сумніву такий результат реформи можна оцінювати тільки негативно.
Щодо позитиву. Прийняття Законів України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», «Про співробітництво територіальних громад» та ряд інших законодавчих змін у бюджетній та податковій сферах, дозволили розпочати непростий процес утворення територіальних громад. За останні п’ять років у добровільному порядку змогли об’єднатися майже 44 % сільських, селищних, міських рад у різних куточках України та отримати шанс змінити життя на краще.
На Харківщині зокрема, багато із новоутворених ОТГ скористалися розширеними можливостями. Отримавши додатковий фінансовий ресурс, вони спрямували його на ремонт доріг, шкіл, дитячих садочків, реалізацію інших соціальних проєктів, а також на утворення ЦНАПів, наблизивши та спростивши надання населенню значної кількості послуг. Це і є, на мій погляд, успіх реформи.
А чи є приклади успішності реформи на субрегіональному рівні?
У народі кажуть, що краще один раз побачити, ніж сто разів почути. Кожен, хто побажає ознайомитись з роботою нашої Коломацької ОТГ, переконається в успішності громади, яка була утворена по принципу «один район – одна громада». Повноваження сільських, селищної та, навіть фактично і районної ради та райдержадміністрації, вони свідомо взяли на себе і успішно, в цих непростих умовах, забезпечують вирішення практично всіх питань життєзабезпечення жителів району. Переконаний, що подібні позитивні приклади є і у інших областях.
Миколо Іллічу, Ви зазначили що 44 % об’єднаних територіальних громад утворено у добровільному порядку. А як буде утворена решта громад?
Представники центральних органів влади вважають цей процес уже завершеним, оскільки постановами Кабінету Міністрів України затверджені Перспективні плани формування територій громад областей, їх межі та адміністративні центри. На підставі цих нормативних актів доручено Центральній виборчій комісії призначити в них перші місцеві вибори. Чергові вибори сільських, селищних, міських голів, депутатів обласних рад та місцевих рад територіальних громад, які утворені у добровільному порядку, Верховна Рада України вже призначила на 25 жовтня поточного року.
Зазначу, що щодо правової чистоти факту утворення територіальних громад у адміністративному порядку, існують різні позиції, але безспірним є одне – вибори мають відбутися до всіх рівнів місцевих рад та у строки визначені Конституцією України.
Тобто Ви вважаєте, що вибори до районних рад у нових укрупнених районах також відбудуться?
Мають відбудитися. Для мене, як для юриста, це правова аксіома, оскільки наявність районних рад та перелік їх основних повноважень передбачені нормами Конституції України.
Дійсно, у деяких народних депутатів, представників асоціацій органів місцевого самоврядування та експертів існує думка про те, що вибори до районних рад можна не проводити, оскільки, начебто, всі повноваження мають виконуватись на рівні громад та областей.
Переконаний, що правовий нігілізм не може взяти гору у правовій державі, яку ми всі разом намагаємось відбудувати.
Крім того, для існування районів, а відтак і районних рад, створена територіальна основа. Постановою Верховної Ради України від 17.07.2020 року ліквідовано існуючі райони та створені нові укрупнені адміністративно-територіальні утворення субрегіонального рівня та визначено їх адміністративні центри. Відтак, ЦВК має призначити в них перші вибори депутатів разом з виборами до новоутворених об’єднаних територіальних громад та обласних рад.
Чи вважаєте Ви успішним етап утворення нових укрупнених районів?
Підготувати у державі нову модель адміністративно-територіального устрою субрегіонального рівня було дуже не просто. Проведено чимало консультацій, зустрічей та обговорень з великою кількістю зацікавлених осіб, але все одно, незадоволеною залишилася певна частина жителів деяких громад. Переконаний, що ідеальну модель поділу на райони утворити практично неможливо.
Мені, як члену робочої групи з підготовки пропозицій щодо укрупнення районів у Харківській області, це особисто відомо. Важко утворити райони, збалансувавши (з урахуванням щільності населення), важливі критерії щодо загальної кількості населення (не менше 150 тис осіб), доступності до райцентрів (не більше 60 км), а також історичні, логістичні, географічні, економічні, культурні та інші особливості кожної області. Але шляхом пошуку компромісу з усіма стейкхолдерами – учасниками цього процесу, Верховна Рада України спромоглася врешті решт успішно завершити цей складний етап.
Повернемось до питання про те, що на рівні ОТГ мають надаватися всі послуги мешканцям громад. Як Ви оцінюєте такі можливості?
Я є прихильником раціонального підходу до розподілу повноважень між різного рівня місцевих рад. При цьому дотримання принципу субсидіарності має бути пріоритетним. Тобто послуга має надаватися на такому рівні, щоб забезпечити досягнення найбільшої ефективності та економії.
Дійсно, значна частина послуг (на мою думку не менше 80%) має надаватися на рівні ОТГ. Наприклад, у Харківській області маємо досвід ефективної роботи ЦНАПів, які вже надають 100 та більше видів послуг (Нововодолазька, Мереф’янська, Старосалтівська ОТГ).
Разом з тим, слід зазначити, що не всі ОТГ у нашій державі можуть на сьогодні надавати таку кількість послуг та утримувати всі об’єкти комунально власності. І не тому, що не хочуть, а тому, що не мають достатніх коштів. Є чимало прикладів, коли навіть заклади первинної медицини не утримуються за рахунок бюджету громад.
Крім того, у районах є чимало об’єктів, які є спільною власністю територіальних громад та обслуговують жителів не тільки кількох громад, але й різних районів. Наприклад, геріатричні центри, спеціальні музичні, спортивні школи, школи для дітей з особливими освітніми потребами, лікувальні заклади так званого вторинного рівня, будинки культури, стадіони та інші спортивні комплекси, музеї, архіви тощо. Такі об’єкти мають утримуватись за рахунок районних бюджетів, а відтак мають бути передбачені і джерела їх наповнення.
На рівні областей також існує чимало об’єктів спільної власності територіальних громад. Так, наприклад, у Харківській області є 5 театрів, філармонія, 47 лікувальних закладів, 11 «вищів», а всього більше 200 об’єктів, які надають послуги всім мешканцям області та утримуються за кошти обласного бюджету.
Разом з тим, розробники проєкту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та деяких інших законодавчих актів України щодо децентралізації та розмежування повноважень органів місцевого самоврядування» зазначають, що майно спільної власності територіальних громад районів не пізніше 1 червня 2021 року має бути передано до комунальної власності відповідних територіальних громад, яке знаходиться на їх території і задовольняє колективні потреби виключно цих територіальних громад, а також окремі об’єкти спільної власності територіальних громад, які знаходяться на території цих територіальних громад, відповідно до розмежування видатків між бюджетами, встановлених Бюджетним кодексом України.
Слід зазначити, що для передачі такого майна (що не викликає сумніву), згідно Закону України «Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності», необхідно попереднє рішення ради громади про готовність його прийняти та утримувати, а тому, імперативна норма та ще й обмежена у часі, не може бути застосована. Районна чи обласна рада не може у примусовому порядку нав’язати громаді утримувати той чи інший об’єкт спільної власності територіальних громад.
Таким чином, кожен рівень місцевих рад повинен мати свою компетенцію, свій бюджет, а відтак і відповідальність за вирішення питань місцевого значення.
Разом з тим, зміни до бюджетного та податкового законодавства, які розглядаються у Верховній Раді України, на жаль, не враховують ці реалії та обмежують джерела наповнення зокрема районних бюджетів. З урахуванням низької спроможності громад з населенням 4-5 тис жителів, є ризик того, що об’єкти комунальної власності, які будуть їм передаватись, у подальшому просто ліквідуються. На їх утримання (заробітна плата працівників, енергоносії, ремонти тощо) не знайдуться відповідні кошти, а відтак, ряд спеціалізованих закладів, наприклад, музичні школи, спортивні заклади вимушені будуть припинити свою діяльність і не будуть надавати послуги дітям, а відповідні фахівці будуть позбавлені роботи.
За результатами виборів восени поточного року будуть утворені нові ради громад, районні та обласні ради. Який порядок їх взаємодії з місцевими радами попереднього скликання?
Розпочну з обласних рад. Оскільки адміністративно-територіальна реформа та реформа з децентралізації влади фактично не торкнулась регіонального рівня то і особливості взаємодії у цих радах відсутні.
Практично не буде труднощів з початком роботи і у рад територіальних громад, які були утворені у добровільному порядку. Вони вже мають певний досвід реалізації повноважень, вирішили більшість питань організаційного характеру, забезпечення правонаступництва прав та обов’язків рад, які увійшли до складу ОТГ, оформлення майна комунальної власності, утворення старостинських округів тощо.
Дещо складнішим буде початок роботи рад громад та районних рад, які будуть утворені за результатами перших виборів. Окрім вирішення внутрішніх питань щодо утворення постійних депутатських комісій, старостинських округів, виконавчих органів рад громад, з відповідним кадровим наповненням, а у районних радах обрання керівного складу, формування виконавчого апарату тощо, необхідно буде також забезпечити правонаступництво прав та обов’язків рад, що ліквідуються.
З цією метою необхідно буде утворити ліквідаційні комісії, попередити працівників про звільнення, провести інвентаризацію комунального майна, здійснити його належну передачу та прийом, внести зміни до державного реєстру. Крім того, необхідно буде виконати ряд обов’язкових дій, що пов’язані з ліквідацією старих та утворення нових юридичних осіб публічного права.
До слова, подібні питання будуть вирішуватись і районними державними адміністраціями, оскільки їх кількість також буде зменшена. Порядок їх ліквідації та інші пов’язані питання буде визначати Кабінет Міністрів України.
Таким чином, попереду досить непростий етап формування нових місцевих рад, районних державних адміністрацій та забезпечення початку їх роботи.
Чи достатньо на законодавчому рівні врегулювано всі питання роботи місцевих рад в умовах децентралізації?
Розпочну з Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», який є базовим законом для місцевих рад та прийнятий ще у 1997 році. За час, що минув до цього закону більше 100 разів вносилися зміни, а всього їх понад тисяча. Крім того, Конституційним Судом України прийнято 7 рішень щодо конституційності його окремих положень. Все це дуже ускладнює його використання, а тому вкрай нагальним є прийняття нової редакції цього закону.
Зазначу, що Мінрегіоном вже готується такий законопроєкт. Розробниками проведено ряд консультацій з асоціаціями органів місцевого самоврядування щодо його основних положень. Як учасник цього процесу схвально оцінюю цілий ряд положень, які спрямовані на упорядкування питань місцевого самоврядування. Розробниками проаналізовано значний масив нормативних актів європейських країн у сфері місцевого самоврядування та враховано при підготовці тексту законопроєкту.
Готується цілісний нормативний акт, який дозволить місцевим радам системно та комплексно вирішувати питання місцевого значення, що віднесені до їх компетенції.
Чи всі положення нового законопроєкту влаштовують представників асоціацій органів місцевого самоврядування?
На жаль, не всі. Законопроєкт містить ряд норм, які викликають у нас занепокоєння, оскільки, на наш погляд, посягають на організаційну самостійність органів місцевого самоврядування та протирічать положенням Європейської хартії місцевого самоврядування.
Так, у розділі V «Забезпечення законності під час здійснення місцевого самоврядування» цього законопроєкту містяться норми, що передбачають нагляд за законністю актів органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також державний контроль за діяльністю з питань здійснення делегованих державою повноважень.
Такі норми в цілому є прийнятними, але з одним застереженням про те, що органами, які мають здійснювати нагляд за законністю визначаються державні адміністрації (саме про це зазначається у ще одному законопроекті «Про місцеві державні адміністрації»). Але ж державні адміністрації не є префектами, запровадження яких передбачалось проєктом змін до Конституції України, як окремого інституту державного управління.
На сьогодні державні адміністрації є квазі виконавчими органами районних та обласних рад. Вони є також головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів, розробниками значної кількості проєктів рішень, нормативних та регуляторних актів цих рад тощо. Тому не можуть бути одночасно і виконавчими органами і органами нагляду.
Крім того, згідно чинного Закону України «Про місцеве самоврядування» за рішенням простої більшості голосів депутати районної чи обласної ради можуть висловити недовіру голові місцевої державної адміністрації, про що повідомляють Президента України для відповідного реагування. А у разі висловлення голові адміністрації недовіри кваліфікованою більшістю голосів депутатів, Президент України зобов’язаний звільнити такого керівника. То який же тоді нагляд вони можуть здійснювати.
Таким чином, буде присутній явний конфлікт інтересів при здійснення повноважень голови державної адміністрації, як керівника виконавчого органу ради та одночасно керівника органу, що забезпечує законність під час здійснення місцевого самоврядування.
Які ще новели законопроєкту викликають у Вас занепокоєння?
Ці новели знову стосуються взаємовідносин місцевих рад та місцевих державних адміністрацій.
Виходячи з аргументації, яку я вже зазначав, є взагалі неприйнятними положення законопроєкту про наділення державних адміністрацій повноваженнями щодо так званого «здійснення заходів із забезпечення законності». Такі заходи передбачають право державної адміністрації на проведення у місцевих радах перевірок, направлення обов’язкових до виконання вимог у визначений ними термін, та навіть складання протоколів про адміністративні правопорушення.
Ми переконані, що запровадження норм у такій редакції є прямим втручанням органів виконавчої влади у організаційну самостійність органів місцевого самоврядування, яка гарантується Конституцією України, Європейською хартією місцевого самоврядування та протирічить принципам децентралізації влади.
До слова, жодних подібних перевірок, вимог та протоколів відносно забезпечення законності роботи самих державних адміністрацій (після вилучення таких повноважень у органів прокуратури), законопроєкт «Про місцеві державні адміністрації» не передбачає.
Разом з тим, слід зазначити, що право державних адміністрацій на здійснення заходів забезпечення законності, прав і свобод щодо інших суб’єктів, є зрозумілим и прийнятним з точки зору забезпечення державного управління.
Миколо Іллічу, на завершення, висловіть свою точку зору щодо правового забезпечення важливого етапу реформи – проведення виборів та формування місцевих рад.
За всі роки незалежності України кожна політична сила, яка приходила до влади, намагалася на свій розсуд формувати виборче законодавство. Це стосувалось виборів як до Верховної Ради України, так і до місцевих рад. Пропонувалися різні системи – мажоритарна, пропорційна за списками партій, змішана тощо, але кожного разу у населення було незадоволення результатами виборів.
Переконаний, що і нова система місцевих виборів, яка передбачається Виборчим Кодексом України, також не буде виключенням. Текст цього Кодексу виявився занадто громіздким, у ньому закладено чимало норм, які складно буде реалізовувати, як виборцям, так і виборчим комісіям. Дійсно важко буде засвоїти за час, що залишився до виборів, положення Кодексу, які викладені у 42 розділах та майже 300 статтях.
Наші європейські колеги вже неодноразово зазначали у своїх рекомендаціях про те, що зміни до виборчого законодавства мають прийматися не пізніше ніж за рік до виборів, оскільки необхідно надавати всім учасникам виборчого процесу достатній час на ознайомлення та засвоєння виборчих новел.
Крім того, зазначу, що деякі положення Виборчого Кодексу України, на мій погляд, не узгоджуються з приписами Конституції України. Так, право громадянина бути обраним до органів публічної влади поставлено у залежність від політичних партій, оскільки саме їм надано право формувати списки кандидатів на вибори, що є обмеженням прав і свобод людини. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками політичних, релігійних та інших переконань. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Не можна примушувати людину «йти на поклон» до керівника політичної партії для реалізації свого права бути обраним. «Партізація» місцевих виборів може мати місце лише у формі закріплення права політичних партій на висунення своїх кандидатів, не обмежуючи право людини на самовисування. Такий принцип забезпечить реальну змагальність як між кандидатами від політичних партій, між собою, так і з самовисуванцями.
Зверну увагу ще на один аспект. Система виборів до районних та обласних рад, яка закладена у нормах Виборчого Кодексу, не забезпечує представництво територіальних громад у цих радах. Такі норми не узгоджуються з конституційними положеннями про те, що районні та обласні ради представляють спільні інтереси територіальних громад. Тобто, кожній громаді цим Кодексом має бути забезпечено право обирати депутата чи кількох депутатів до місцевих рад, які представляють їх спільні інтереси. Але такі норми відсутні. Порядок формування районних та обласних рад, на відміну від рад громад, має враховувати не тільки кількість жителів, але і кількість громад на відповідній території. А кількість депутатів до районних та обласних рад має залежати також і від кількості жителів у цих громадах.
На завершення хочу висловити переконання, що виклики, які ми маємо на черговому етапі розвитку нашої державності не можуть стримати реформу місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Життя продовжується. Ми маємо рухатися і далі разом, вдосконалюючи всі системи і механізми державної влади та місцевого самоврядування.
