«Голос України», 06.07.20
Адміністративно-територіальна реформа: перші бар’єри
Реформа адміністративно-територіального устрою набирає обертів. Кабінетом Міністрів України затверджені межі нових територіальних громад та підготовлено проект Постанови Верховної Ради України «Про ліквідацію та утворення районів». Але результати її обговорення у профільному комітеті викликали неоднозначну реакцію у регіонах.
Наш кореспондент зустрівся з першим віце-президентом – виконавчим директором Асоціації органів місцевого самоврядування Харківської області, Заслуженим юристом України, кандидатом юридичних наук, доцентом - Миколою Тітовим, який поділився своїми враженнями щодо ходу реформи.
— Миколо Іллічу, Ви нещодавно опублікували у Фейсбуці досить емоційний пост щодо рішення Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування про утворення у Харківській області чотирьох нових районів. Що саме Вас стурбувало?
— А іншої реакції людини, яка глибоко вивчає проблематику адміністративно-територіального устрою, державного управління і не могло бути. Але Вам спробую відповісти більш спокійно і зважено.
Почнемо з історії питання. Розуміючи логіку реформи децентралізації влади, в тому числі щодо змін адміністративно-територіального устрою держави, наша Асоціація ще 17 жовтня 2018 року направила до керівництва облдержадміністрації та облради звернення про утворення робочої групи з підготовки пропозицій щодо об’єднання (укрупнення) районів Харківської області.
До складу робочої групи увійшли керівники провідних навчальних закладів вищої освіти області, керівники підрозділів обласної державної адміністрації, науковці, депутати та керівники обласної ради, представники громадськості, члени Асоціації органів місцевого самоврядування області – керівники різного рівня місцевих рад та навіть представники Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України.
Під час підготовки пропозицій щодо проекту карти – схеми нових районів робоча група, до складу якої я мав честь входити, здійснила аналіз стану соціально-економічної активності існуючих 27 районів та 7 міст обласного значення. При цьому були використані наукові методи досліджень, а саме: логічний (аналіз просторового, географічного розміщення існуючих районів, шляхів сполучення між населеними пунктами тощо), діалектичний (врахування взаємозв´язку, взаємообумовленості та історичного розвитку територій), статистичний (збір цифрових показників із доступних джерел та аналіз отриманих даних).
Нашим основним завданням при формуванні нових районів (крім зменшення їх кількості), було досягнення в них збалансованості демографічних, географічних, економічних, історичних, логістичних та культурних критеріїв.
— До якого висновку прийшли члени робочої групи?
— За результатами досліджень нами підготовлено пропозицію щодо карти – схеми, яка передбачала утворення 9 укрупнених районів. Але наша пропозиція не була підтримана експертами Мінрегіону, оскільки кількість населення в них була менше 150 тис. Вони запропонували модель лише з 4 районів.
Після додаткових зустрічей і консультацій, в тому числі, вже з новим керівництвом обласної державної адміністрації, була підготовлена пропозиція про утворення 7 нових районів, яку облдержадміністрація направила до Мінрегіонбуду, а Кабінет Міністрів України підтримав та передав до Верховної Ради України.
Проект Постанови про ліквідацію та утворення нових районів, відповідно до § 39 Регламенту Кабінету Міністрів України погоджено з Представництвом Президента України в Автономній Республіці Крим, Меджлісом кримськотатарського народу, всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування «Всеукраїнська асоціація громад», «Українська асоціація районних та обласних рад», «Асоціація об’єднаних територіальних громад», і не погоджено лише всеукраїнською асоціацією органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України».
— Як Вам вдалося переконати фахівців міністерства та Уряду?
— Розрахунок кількості районів у будь-якій області має ґрунтуватися на нормах, визначених Методичними рекомендаціями Мінрегіону перш за все щодо доступності районних центрів та на вимогах номенклатури територіальних одиниць NUTS-III Європейського Союзу щодо чисельності населення.
Тому, при розробці карти-схеми, було дотримано головний критерій рекомендацій (щодо доступності до районних центрів), оскільки при запропонованих нами 7-ми районів майже 94% населених пунктів мали знаходитись на відстані до 60 км, а 78% – на відстані до 30 км, що є одним із найкращих результатів з-поміж інших областей.
Дотримано також європейські стандарти щодо чисельності населення, оскільки з 7 укрупнених районів у 5 районах чисельність населення мала становити понад 150 тис. жителів, а лише у 2 районах - на 14-18 тис. менше цього нормативу, що не є критичним. Зазначу, що, наприклад, у Польщі (член Європейського Союзу), чимало районів (повітів) мають населення 80 тис. жителів.
Збалансовано й інші визначені Методикою важливі показники. Так, в середньому у кожному новому районі передбачено 7 ОТГ загальною площею 4,5 тис кв.км, обсяг зведеного бюджету 1,6 млрд. грн, 14 тис. учнів та 1,5 тис. вчителів, 70 закладів середньої освіти тощо.
Крім того, у всіх адміністративних центрах нових районів вже розміщені більше 10 відповідних підрозділів центральних органів виконавчої влади та райцентри інфраструктурно готові прийняти ще й інші структури.
Аргументи, як на наш погляд, досить переконливі!
— Чому ж відбулося несприйняття варіанту поділу області на 7 районів, а Комітетом прийнято рішення про 4 района?
— По-перше, для обговорення районного поділу Харківської області, а ні не перше, а ні на друге засідання Комітету не було запрошено офіційних представників як обласної державної адміністрації чи обласної ради, так і нашої асоціації. Відсутність наших представників позбавило можливості висловити членам Комітету вищезазначені аргументи.
По-друге, досить дивною виявилася позиція наших земляків - членів Комітету, народних депутатів від політичної партії «Слуга народу» О.Літвінова та Д.Микиши, які ігноруючи узгоджену позицію керівництва облдержадміністрації, Мінрегіону та Кабінету Міністрів України (які теж представляють цю партію), без спростування наведених нами аргументів, заявили, що у регіоні зайшли у «глухий кут» з цього питання та запропонували проголосувати за 4 района, які начебто пропонуються Мінрегіоном.
Хочу нагадати, що офіційна позиція Мінрегіону викладена у тексті проекту Постанови щодо утворення і ліквідації районів (у Харківській області 7 районів, а тому ніякого «глухого кута» не існує), а варіант з 4-ма районами був лише початковою робочою версією столичних експертів. Крім того, в Законах України «Про комітети Верховної Ради України» та «Про Верховну Раду України» відсутні норми, які б дозволяли вносити (на відміну від законопроектів) зміни до тексту проекту Постанови, розробником якої є виключно Кабінет Міністрів України. Така постанова приймається у першому читанні та в цілому простою більшістю голосів.
— Які негативні наслідки Ви вбачаєте за результатами утворення лише 4 районів?
— Відповідаючи на Ваше запитання, зупинюсь лише на декількох головних негативних наслідках.
По-перше, це реальне послаблення безпеки держави. Не дивуйтесь, саме так, адже наша область є прифронтовою! Крім того, ми маємо більше 300 км спільного кордону з північним сусідом, який за законом визнаний країною-агресором. Як 4 глави райдержадміністрації (один з яких буде розміщуватися також у Харкові), зможуть забезпечити на території площею 31,4 тис км2 з населенням 2,7 млн жителів оперативне управління та контроль у цих особливих для нас умовах?
Крім того, оскільки територія нашої області, нажаль, досі не покрита на 100% якісним Інтернетом та телефонним зв’язком і значна частина місцевих доріг не відповідає необхідним вимогам, то для вирішення цих питань знадобиться ще чимало часу і коштів.
Чи народні обранці - члени Комітету думали про це?
По-друге, утворення 4-ох районів порушує один з головних критеріїв Методики щодо 60-ти кілометрової доступності до районного центру. Дуже багато населених пунктів Краснокутського, Красноградського, Коломацького, Вовчанського, Зачепилівського та інших районів будуть знаходитись на відстані 100 і більше кілометрів. Більше того, наприклад, між населеними пунктами Зачепилівського району та м. Лозова, як новим районним центром відсутнє (і ніколи не було), а ні залізничне, а ні автобусне сполучення.
Переконаний, що все це теж негативно відобразиться на якості державного управління.
По-третє, напередодні місцевих виборів ми значно ускладнимо роботу виборчих комісій, оскільки, наприклад, Харківська районна територіальна виборча комісія вимушена буде здійснювати контроль та отримувати виборчу документацію від дільничних комісій з території з населенням 2,1 млн жителів. Уявляю, які будуть черги при здачі відповідних документів за результатами виборів.
По-четверте, модель з 4 районів не дозволяє збалансувати їх по багатьом критеріям. Так, не може бути виправданим утворення Куп’янського району з населенням 139 тис. жителів, а Харківського району - з населенням 2,1 млн жителів. Зазначу, що цей район стане значно більшим за населенням ніж деякі сучасні області України, що не можна вважати оптимальним та збалансованим.
До слова щодо інших областей України. Ми не піддаємо сумніву необхідність утворення 5 укрупнених районів у деяких західних областях з населенням 1,1 – 1,5 млн жителів, а у Львівській області – 7 районів. Але виникає питання, чому тільки єдиній східній Харківській області з населенням 2,7 млн жителів та до 300 тис переселенців, зменшили з 7 до 4 районів? Подвійні стандарти?
В унітарній державі мають діяти єдині норми і правила. Хочеться вірити, що не географічний критерій вплинув на рішення Комітету.
На завершення ще раз хочу підкреслити, що утворення у області лише 4 районів, значно ускладнить, особливо в умовах нестабільності, систему управління територіями, як органами державної влади, так і органами місцевого самоврядування. Структура територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади, прокуратури, судів тощо, кардинально не буде співпадати із запропонованим районним поділом. Районні державні адміністрації (префекти) матимуть для управління, координації та контролю неспівмірні території.
Необхідно наголосити, що державне управління є, насправді, важливою та непростою наукою. Помилки у цій сфері можуть призвести до непоправних втрат. Держава не може послаблювати механізми управління та свій вплив і контроль, особливо на нашій прифронтовій території.
— Чи можуть бути внесені уточнення у районний поділ областей?
— Зазначу, що встановлення і зміна меж районів віднесено Конституцією та законами України до виключних повноважень Верховної Ради України та здійснюється за поданням Кабінету Міністрів України.
Комітет – важлива інстанція, але останнє слово за Парламентом України!
Сподіваюсь, що народні обранці, а можливо і Комітет на повторному засіданні, підтримають пропозиції Уряду та успішно завершать реформу адміністративно-територіального устрою держави. Зважені рішення забезпечать не тільки стабільність у регіонах, але й створять умови для їх розвитку.
Першим кроком для цього має стати обґрунтований та зрозумілий новий адміністративно-територіальний устрій, що стане територіальною основою для майбутніх місцевих виборів та формування нового складу місцевих рад. Переконаний, що здоровий глузд переможе, а Харківщина отримає 7 нових укрупнених районів!
Микола Косий
