У 2020 році держава Україна сформувала адміністративно-територіальний устрій, який відповідає сучасним потребам для розвитку і ефективного управління територіями.

Того ж року відбулися місцеві вибори, на яких новосформовані територіальні громади реалізували своє право на місцеве самоврядування – обрали склад сільських, селищних міських рад та їх голів, а також склад обласних і районних рад і тим самим довірили їм владний штурвал  і право обирати курс розвитку своїх територій. Більшість повноважень разом з ресурсами від районів передані територіальним громадам. А звідси – і наступне завдання реформи – переформатування районних та обласних державних адміністрацій. Саме ці органи представляють державну владу на місцях, тому важливо, щоб вони були ефективними партнерами місцевого самоврядування.

Будь-який крок реформи спершу отримує законодавче підґрунтя з чіткими механізмами та інструментами для його здійснення. Читач справедливо зауважить, що закон, який внормовує діяльність нових обласних і районних державних адміністрацій, мав би бути прийнятий ще «вчора». Однак підготовка і прийняття будь-якого закону – це ще й справа пошуку компромісів між усіма зацікавленими сторонами, де поспіх швидше зашкодить, ніж допоможе. Так, законопроект «Про внесення змін до Закону України "Про місцеві державні адміністрації" та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні» (№ 4298) був зареєстрований у Верховній Раді України ще рік тому – 30 жовтня. Цьогоріч, у березні, Парламент прийняв документ у першому читанні. А далі – найскладніше – підготувати законопроект до другого читання так, щоб врахувати інтереси всіх зацікавлених сторін або ж довести слушність протилежної думки. Це стало завданням із зірочкою для парламентського Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування та Міністерства розвитку громад та територій. Наскільки вони впоралися із цим завданням, дізнаємося вже дуже скоро. Всередині листопада Верховна Рада розгляне документ у другому читанні.

Віталій Безгін, народний депутат України і голова підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування розповів порталу «Децентралізація» про досягнуті компроміси та основні законопроектні норми, за якими працюватимуть місцеві державні адміністрації.

"...та редакція законопроекту, яку Комітет направив на розгляд Парламенту, була підтримана асоціаціями місцевого самоврядування, а це означає, що вони не вбачають ризиків в цьому законопроекті"

«Децентралізація»: Законопроект  створює правову основу для функціонування місцевих державних адміністрацій (МДА) префектурного типу. Чим вони відрізнятимуться від сьогоднішніх МДА?

Віталій Безгін: Головне – місцевим держадміністраціям надаються префектурні повноваження із забезпечення законності в діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Також вони координуватимуть діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади. Це означає, що їхня діяльність буде зосереджена на аналітиці та координації. Коли говорю про аналітику, то маю на увазі аналітику рішень місцевих рад. Вони мають відповідати законам та Конституції України. І це не про модель якогось батога. Це перш за все про можливість органу місцевого самоврядування, за потреби, проконсультуватися, щоб в результаті отримати збалансовані законні рішення. Поки що ж з  цим виникають проблеми. Думаю, ми зможемо збалансувати модель, яка дозволить злагоджено працювати спільно громадам та місцевим адміністраціям. Більше того, та редакція законопроекту, яку Комітет направив на розгляд Парламенту, була підтримана асоціаціями місцевого самоврядування, а це означає, що вони не вбачають ризиків в цьому законопроекті.

«Децентралізація»: Яким чином буде відбуватися забезпечення законності місцевими адміністраціями, раз ви перейшли до цієї теми? Чи всі акти місцевого самоврядування вони будуть моніторити?

Віталій Безгін: Під час дискусії ми мали дві проектні моделі. Перша модель – місцева державна адміністрація здійснює моніторинг актів органів місцевого самоврядування і за принципом ризик-орієнтованого підходу обирає ті акти, які є найбільш вразливим. Друга модель – місцева державна адміністрація може діяти за принципом реагування на скарги збоку громадян. Тут була непроста дискусія з представниками місцевого самоврядування і ми все таки віддали перевагу моніторингу. Поясню чому. Модель реагування на скарги є дещо небезпечною. Іноді можна спостерігати, що в окремій громаді через «фейкових» активістів організовують скарги і блокують будь-які рішення. Тож є ризик паралізувати громади, адміністрації та суди спамом – позовними заявами. Саме тому обрали першу модель – моніторингу актів, плюс, за потреби, можливість органу місцевого самоврядування проконсультуватися, перш ніж прийняти рішення, щодо якого виникають сумніви.

«Децентралізація»: Як буде відбуватися моніторинг актів, про який ви говорите? Орган місцевого самоврядування повинен направляти кожне своє рішення до місцевої державної адміністрації?

Віталій Безгін: Орган місцевого самоврядування не зобов’язаний нічого направляти – ні проекту рішення, ні вже прийнятого рішення. Лише за бажанням органу місцевого самоврядування, він зможе надіслати проект рішення, щоб отримати юридичні консультації щодо його відповідності законодавству. Наголошую - якщо орган місцевого самоврядування так захоче. А загалом, всі прийняті рішення орган місцевого самоврядування оприлюднює на своєму офіційному сайті. Якщо якесь рішення потрапляє до групи ризикованих і там є недоліки, наприклад воно не відповідає Основному закону держави, то місцева державна адміністрація спрямовує вмотивоване зауваження органу місцевого самоврядування з вимогою переглянути даний документ. І, знову ж таки, громада не зобов’язана одразу ж переглядати чи скасовувати своє рішення. Вона може прислухатися до зауважень або ні. Якщо обере все-таки другий варіант, тоді голова адміністрації звертається до суду, щоб суд виніс остаточне рішення.

Децентралізація»: Тобто голова адміністрації сам не зупиняє і не скасовує рішення органу місцевого самоврядування?

Віталій Безгін: Правильно. Так він може зробити тільки в тому випадку, якщо рішення органу місцевого самоврядування загрожує територіальній цілісності України. Він одноосібно одразу таке рішення зупиняє, далі цим питанням займаються правоохоронні та безпекові органи. У всіх інших випадках голова місцевої державної адміністрації звертається до суду. Це той баланс, який ми знайшли з місцевим самоврядуванням.

«Децентралізація»: Чи може державна адміністрація вказувати органу місцевого самоврядування не тільки на невідповідність законам прийнятого рішення, а й на його (не) доцільність? До прикладу, громада прийняла рішення побудувати в себе величезний фонтан, в той час, коли школа потребує капітального ремонту…

Віталій Безгін: Ні. Місцева адміністрація не втручається в питання доцільності того чи іншого рішення. Доцільно чи недоцільно будувати фонтан, як ви говорите, - це справа громади, голова адміністрація ніяк не може в це втручатися.

«Децентралізація»: При зверненні голови місцевої державної адміністрації до суду, який термін розгляду такої справи? Чи не буде це затягнуто в часі?

Віталій Безгін: 15 днів, не більше. Спеціально виписали в законопроекті коротку процедуру, бо розуміємо, що, на превеликий жаль, наша судова система теж не є досконалою і має в собі корупційні ризики. Чому фіксований короткий термін? Бо ми розуміємо, що кожна із сторін, використовуючи позови, могла б блокувати те чи інше рішення.

«Децентралізація»: А місцеві адміністрації залишаться виконавчими органами районних і обласних рад?

Віталій Безгін: Так, бо це визначено Конституцією України.

«Децентралізація»: В Україні є органи місцевого самоврядування базового, районного і обласного рівня. Які адміністрації моніторять рішення органів місцевого самоврядування кожного з цих рівнів?

Віталій Безгін: Районні державні адміністрації забезпечують законність під час здійснення місцевого самоврядування сільськими, селищними, міськими територіальними громадами. Обласна державна адміністрація – за субрегіональним рівнем, тобто за районними радами, і центральний орган виконавчої влади - за обласними радами. Це буде або Міністерство юстиції або Міністерство розвитку громад та територій, що визначатиме вже Кабінет Міністрів України.

«Децентралізація»: Законопроект також визначає, що місцеві державні адміністрації здійснюють координацію територіальних органів центральних органів виконавчої влади – МВС, ДСНС, юстиції, податкової, казначейства та ін. Яким чином?

Віталій Безгін: Логічно, коли координація цих терпідрозділів здійснюється з одного центру. Цими повноваженнями наділяються голови обласних державних адміністрацій. Якщо трапляється якась ситуація, де потрібно задіяти територіальні підрозділи різних міністерств, то їх координація в такому випадку здійснюється головою облдержадміністрації, який несе відповідальність за вирішення ситуації, що склалася.

"В нашій країні давно говорять про потребу кадрового резерву, але ніхто так його і не створив. Цим законопроектом ми передбачили формування кадрового резерву голів МДА.  Доведеться створювати його з нуля"

«Децентралізація»: Чи зміниться процедура призначення голів та заступників голів місцевих державних адміністрацій після прийняття законопроекту 4298?

Віталій Безгін: Так. Необхідно деполітизувати ці посади. Вони не мають бути представниками політичних партій, як це є в державі багато років. Щоб змінити ситуацію, потрібен час на підготовку, перехідний період. В нашій країні давно говорять про потребу кадрового резерву, але ніхто так його і не створив. Цим законопроектом ми передбачили формування кадрового резерву голів МДА.  Доведеться створювати його з нуля. Формування кадрового резерву буде здійснюватися через відкритий конкурс, який  проводитиме Комісія з питань вищого корпусу державної служби. Підготовка відповідних підзаконних актів, безпосереднє формування кадрового резерву – це робота на період 2022-2023 років.  З 1 липня 2024 року розпочнеться призначення з кадрового резерву.

«Децентралізація»: Яка причина викликала потребу перевести голів місцевих адміністрацій на державну службу?

Віталій Безгін: Давайте поглянемо практично на це питання. Децентралізація зробила сильнішими регіональні еліти. Тому не було сюрпризом, що, наприклад, в обласних центрах на місцевих виборах перемогли чинні міські голови. Децентралізація забезпечила їм чималі ресурси і можливості більше втілювати проектів розвитку територій. Це і забезпечило їм перемогу. Така сама ситуація і з обласними радами – перемогли одні і ті ж партії. В той же час очільником виконавчого органу в регіоні стає людина, яка призначається в Києва, але при цьому представляє ще якусь політично партію, незалежно від її назви. А оскільки виборчий кодекс політизував місцеві вибори, можуть бути конфлікти між головою виконавчої влади, який є політичною фігурою, і очільником обласної ради, який теж політична фігура. Маємо природний політичний конфлікт, який точно не сприяє розвитку території. Коли ми з аспекту політичних партій виводимо голів і заступників місцевих адміністрацій, ми нівелюємо цей конфлікт. Вони вже представляють державу, а не політичний бренд.

«Децентралізація»: Тобто, при зміні влади, голова адміністрації зможе продовжити і далі працювати, якщо він ефективний?

Віталій Безгін: Це була одна з непростих дискусій. Були прибічники іншого варіанту – напряму прив’язувати до строку повноважень президента і строк повноважень голови адміністрації. Це неправильно, бо тоді ми робимо його не як представника держави і президента, як посади, а представником президента, як персоналії. Законопроект це змінює. Голова місцевої державної адміністрації, як представник держави, зможе продовжити працювати і після президентських виборів, і коли спливе три роки його роботи в одній адмінтеродиниці, його зможуть перевести на посаду в іншу адмінтеродиницю.

«Децентралізація»: При зміні влади, наступна влада буде призначати на посади осіб з кадрового резерву, відібраного комісією при попередній владі?

Віталій Безгін: З кадрового резерву, сформованого Комісією з питань вищого корпусу державної служби. Так. Деполітизація. Будь-яка наступна влада буде користуватися напрацюваннями Комісії  і не зможе переламати ситуацію під свою політичну кон’юнктуру.

«Децентралізація»: На ці посади мають призначатися добре підготовлені люди. Чи передбачаються спеціальні навчання, вишкіл голів місцевих державних адміністрацій?

Віталій Безгін: Якщо ми говоримо про кадровий резерв – то це і про навчання. Деталі будуть врегульовані підзаконними актами.  

Для голови місцевої адміністрації "три роки достатньо, щоб прийняти справи, розробити стратегію і почати по ній працювати. По ключових показниках ефективності можна виміряти, наскільки цей керівник ефективний. А якщо він буде неефективний чи порушить присягу, то і трьох років ніхто чекати не буде. Голову звільнять і більше ніколи ця людина не зможе потрапити до кадрового резерву"

«Децентралізація»: Чому голови мають кожних три роки, а не чотири чи п’ять, проходити ротацію?

Віталій Безгін: Перший рік – голова входить у справи, потім ще два роки в нього є, щоб отримати позитивні результати. Три роки достатньо, щоб прийняти справи, розробити стратегію і почати по ній працювати. По ключових показниках ефективності можна виміряти, наскільки цей керівник ефективний. Щоб отримати результат, трьох років достатньо. Далі можуть початися корупційні ризики, зрощення з елітами і це вже буде негативно впливати на роботу. А якщо він буде неефективний чи порушить присягу, то і трьох років ніхто чекати не буде. Голову звільнять і більше ніколи ця людина не зможе потрапити до кадрового резерву.

«Децентралізація»: Чи залишається процедура висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації?

Віталій Безгін: Так. Але з прийняттям законопроекту 4298, ця процедура буде цивілізованою. Ми фактично з неї прибрали політичний момент, коли, як це бувало, щось комусь не сподобалося – вночі зібрали депутатів і висловили недовіру. Це питання не можна буде винести на якесь позачергове засідання ради. За пропозицією не менш як половини від загального складу ради, депутати можуть розглянути питання про ініціювання оголошення недовіри голові державної адміністрації та прийняти рішення про початок консультацій щодо оголошення недовіри. Після проведення консультацій у всіх постійних комісіях ради  і не раніше, ніж через двадцять днів після прийняття рішення про початок консультацій, питання висловлення недовіри розглядається на черговому пленарному засіданні ради, на яке запрошуються голова державної адміністрації.

«Децентралізація»: Чому народні депутати мають проголосувати за цей законопроект?

Віталій Безгін: Бо цей законопроект про державу. Пропоную всім дивитися на державу, на те, якою вона буде через п’ять, десять, п’ятдесят років. Влада змінюється, а держава залишається. Підсилювати державну вертикаль ми мали одразу після сумних подій в Криму і на Сході України. Наша держава повинна мати дієві інструменти, щоб реагувати на порушення законів, особливо, якщо це стосується її територіальної цілісності.