Тітов Микола Ілліч,
кандидат юридичних наук, доцент, Заслужений юрист України,
перший віце-президент – виконавчий директор Асоціації органів місцевого самоврядування Харківської області, депутат Харківської обласної ради V-VII скликань.
е-mail: Ця електронна адреса захищена від спам-ботів. Вам необхідно увімкнути JavaScript, щоб побачити її.
Запроваджена в Україні реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади відповідно до Концепції, схваленої Кабінетом Міністрів України від 01 квітня 2014 року, більш відома як реформа децентралізації влади, проголосила обов’язкове дотримання принципу субсидіарності при розмежуванні повноважень у системі органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою [1].
Субсидіарність - принцип, відповідно до якого розподіл повноважень між різними територіальними рівнями влади здійснюється таким чином, коли нижчий рівень влади набуває таких повноважень, які наступний за ним територіальний рівень влади не може здійснювати їх ефективніше [2, с.215]. Принцип субсидіарності є відображенням політичної концепції, згідно з якою механізм управління суспільством має будуватися «знизу вгору»: всі проблеми, які можуть ефективно вирішуватися на місцях, повинні перебувати в компетенції муніципальних органів як найбільш близьких до населення. Якщо вони не можуть впоратись, то вирішення відповідних проблем має передаватися в компетенцію вищих рівнів
влади [3].
Політична регіоналізація - це не тільки гасло для політиків, а й конкретний вимір щодо створення умов для отримання єдино-країнних універсальних стандартів життя, це відповідальність інститутів влади за те, які рішення вони приймають і як вони впливають на покращення добробуту людей. Це гармонія у розвитку територій і ліквідація міжрегіональних диспропорцій; залучення творчої ініціативи кожного мешканця міста, села,
селища; це добротні дороги та розвинена інфраструктура і професіонали, що забезпечують її існування; це, нарешті, контроль людей за тим, як використовується кожна копійка; це перевірка здатності організувати конкретні справи кожним управлінцем на своєму робочому місці і його персональна відповідальність за результати своєї роботи; це реальна оцінка результативності управлінської діяльності кожної владної структури, причому таке оцінювання здійснює населення відповідної території. Нарешті, це реальний механізм захисту інтересів людей і шанс на самореалізацію особистості [4, с.4].
Аналіз результатів перших кроків реформи децентралізації влади в Україні засвідчує не тільки її певні позитиви, наприклад щодо укрупнення громад та районів чи переведення громад на прямі міжбюджетні відносини із Міністерством фінансів України, але й негативи.
Так, у ході реалізації вищезазначеної реформи допущено, на наш погляд, ряд суттєвих помилок, як стратегічного так і тактичного характеру.
До перших слід віднести:
а) відступ від положень вищезазначеної Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади у частині послідовності заходів по її реалізації;
б) не внесення змін до Конституції України в частині децентралізації влади. Відомо, що перша спроба закінчилася людськими жертвами під стінами Парламенту, а наступні дві не змогли об’єднати 300 голосів парламентарів.
За відсутності нової конституційної основи реформування влади у державі розпочалася лише реалізація клаптикових, несистемних заходів.
До інших недоліків (тактичних помилок), слід віднести внесення таких змін у законодавство, які запроваджені без належного дотримання проголошеного принципу субсидіарності. Наприклад, при розподілі повноважень, як між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, так і між різними рівнями органів місцевого самоврядування.
Відомо, що відповідно до статей 142, 143 Конституції України органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності.
Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою [5].
Але передача державних повноважень (а відтак і відповідальності) на
базовий рівень місцевих рад у частині утримання закладів освіти, охорони здоров’я, соціальної сфери, культури, спорту тощо, відбулася без належного розрахунку фінансових потреб та врахування реальної спроможності громад на виконання цих повноважень.
Крім того, прийняття змін до ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» від 17.11.2020 року щодо зобов’язання районних рад у імперативному порядку передати громадам всі об’єкти спільної власності, які знаходяться на їх території, ще більше розбалансувало можливості громад [6]. Такі зміни під час виборчої кампанії поставили новообраних депутатів місцевих рад перед фактами, які не могли бути врахованими ними у своїх передвиборних програмах та унеможливили їх виконання, що викликало незадоволення таким реформуванням як у депутатського корпусу, так і населення в цілому.
Нагадаємо, що законодавець вищезазначеними змінами до базового закону зобов’язав райради, без попередньої пропозиції місцевих рад, тобто у порушення частини 3 пункту 10 Перехідних положень Закону України
«Про місцеве самоврядування», передати їм всі об’єкти спільної власності. Разом з тим, законодавець не зобов’язав сільські, селищні та міські ради прийняти такі об’єкти.
Як наслідок, значна частина об’єктів або не прийнята громадами на баланс, або «зависла» без фінансування, або після передачі була
«оптимізована» власником, тобто ліквідована чи значно скорочена за кількістю працівників. Все це призвело до зменшення обсягу та якості послуг, що протирічить проголошеній меті реформи.
Так, у 7 районах Харківської області [7], за даними Департаменту науки і освіти облдержадміністрації, у 2020 році працювало 112 закладів позашкільної освіти, які охоплювали різними заходами дітей, педагогічних та інших працівників, а всього понад 144 тис. осіб. Але з 01 січня 2021 року у зв’язку із відсутністю можливостей на їх утримання, вже припинили існування близько 10 закладів позашкільної освіти, в тому числі ДЮСШ, музичні школи, центри туризму та краєзнавства, будинки дитячої та юнацької творчості. А 15 із 56 територіальних громад області взагалі на сьогодні не мають закладів позашкільної освіти.
Відомо, що заклади позашкільної освіти завжди були потужним виховним середовищем, у якому формується особистість дитини і виробляються її самобутні професійні якості. Закриття таких закладів позбавляє дітей, у тому числі і дітей з особливими освітніми потребами, можливості реалізації прав на змістовне дозвілля та розвиток своїх здібностей і обдарувань, що також протирічить проголошеній меті реформи.
За інформацією Української асоціації районних та обласних рад не краща ситуація і у інших регіонах держави.
Так, у Дніпровському районі Дніпропетровської області громади із різних підстав відмовились прийняти на баланс «Дитячо-юнацький клуб
фізичної підготовки», КП «Виробниче об’єднання житлово-комунального господарства», КП «Факел» з опалення будівель бюджетних установ, КУ
«Царичанський трудовий архів»; КЗ «Ювілейний» з оздоровлення дітей.
У Івано-Франківському районі одноіменної області, Червоноградському районі Львівської області та у багатьох інших районах України не проводяться остаточні фінансові розрахунки із працівниками районних рад, що увійшли до складу нових утворених районів, чим порушуються трудові права працівників.
Ситуацію, що склалася, могли б виправити районні ради, які за Конституцією та законодавством України представляють спільні інтереси територіальних громад, управляють об’єктами їхньої спільної власності та могли б взяти на себе утримання важливих для жителів всього району соціальних об’єктів, але «непідйомних» для окремих (особливо сільських) громад.
Слід зазначити, що, на жаль, районні ради у ході реформи були позбавлені таких конституційних (тобто гарантованих) повноважень, в тому числі щодо затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку та контролю їх виконання, затвердження районних бюджетів, які формуються, в тому числі за рахунок коштів державного бюджету тощо.
Так, змінами до Бюджетного Кодексу України від 17.09.2020 року (тобто під час виборчої кампанії), законодавець безпідставно виключив райради із фінансової мережі на отримання коштів із державного бюджету, а також невмотивовано зменшив обсяги джерел наповнення районного бюджету.
Такі зміни, на нашу думку, протирічать Конституції України та позбавляють районні ради можливостей виконувати власні повноваження, визначені базовим законом та Конституцією України, а також делегувати повноваження новоутвореним районним державним адміністраціям, наприклад щодо формування бюджету та забезпечення комплексного сталого розвитку територій, а зволікання з реформуванням місцевих державних адміністрацій, ще більше погіршує ситуацію на місяцях.
Таким чином, ми спостерігаємо у ході реформи децентралізації влади реальне ігнорування принципу субсидіарності, як одного з основоположних принципів при розмежуванні владних повноважень на їх матеріально- фінансового забезпечення.
Для зміни ситуації на краще необхідно, на нашу думку, перш за все визнати на всіх рівнях влади те, що у ході реформування допущені деякі помилки. Визнання недоліків та бажання їх виправити - завжди було і є прерогативою сильної влади.
Крім того, необхідно здійснити у першочерговому порядку підготовку та прийняття ряду законів, які відкоригують процес децентралізації, а саме: а) запровадити, як мінімум на 2021 рік, перехідний період
реформування;
б) внести зміни до Бюджетного Кодексу України щодо повернення райрад до фінансової мережі на отримання бюджетних коштів та зміни джерел наповнення районних бюджетів і бюджетів сільських, селищних, міських рад;
в) внести точкові зміни до ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо:
- скасування імперативної норми про обов’язкову передачу громадам до 01 липня 2021 року всіх об’єктів спільної власності;
- запровадження норми про надання попередньої згоди ради громади про прийняття об’єкту спільної власності на утримання громади;
- про обов’язок райради передавати об’єкти, але у термін не пізніше двох місяців від надання відповідного звернення ради громади;
- деякі інші зміни, спрямовані на унормування місцевого самоврядування із урахуванням нового адміністративно-територіального устрою та дотриманням принципу субсидіарності;
г) продовжити напрацювання змін до Конституції України у частині децентралізації влади та підготовки Муніципального Кодексу на виконання доручення Президента України.
Переконані, що запропоновані зміни, у поєднанні із запровадженням перехідного періоду, дозволять новоутвореним громадам «стати на крило», а районним радам виступити гарантом їх становлення за рахунок утримання
«непідйомних» об’єктів для ряду (особливо сільських) громад, та надання інших важливих для жителів району послуг за принципом субсидіарності.
Список використаних джерел:
- Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 01 квітня 2014 року № 333-р. Урядовий кур’єр. №67.
- Місцеве самоврядування: термінологічний словник / Колектив авторів. Харків: Фактор, 240с.
- Вікіпедія – вільна енциклопедія. URL: https://uk.wikipedia.org/wiki/ принцип субсидіарності у законодавстві ЄС.
- Лісничий В.В. Дискурс політичної регіоналізації: монографія. Харків: Константа. 216 с.
- Конституція України від 06.1996. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Cт. 141.
- Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 05.1997. Відомості Верховної Ради України. 1997. № 24. Ст.170.
- Тітов М.І. Про деякі аспекти моделювання нового адміністративно- територіального устрою держави (укрупнення районів). Право України. № 5. С. 128-137.
- «У районних радах бюджети є, а коштів немає». Урядовий кур’єр.
24.02.2021. №37.
